三农问题一直倍受党中央、国务院的高度关注，并采取了一系列政策措施予以扶持，集中财力加大农村民生投入和改善农业基础条件。以我市为例，乐山市实行减免农业税费、粮食直补、退耕还林补助、农资综合补贴等17项三农政策以来，补贴资金超过9亿元，农民人均增收300多元。虽然国家对“三农”扶持力度前所未有，地方也逐步下大力气在贯彻执行中央的一系列方针政策，但农村问题错综复杂，非短暂之功所能解决，目前农村依然存在农民增收困难，基层矛盾突出，干群关系紧张，群体事件时有发生的现象。为此，九三学社乐山市委进行了专题调研。

一、我市农村面临的主要问题

(一)农民增收难度大农民增产不增收。

2008年中央对农民17项补贴农村人均增收269元，比上年增加29元，而农业生产成本仅化肥、农药、种子一项每亩平增加37元，加上劳动力成本，每亩成本增加近200元。去年因油料供应紧张运输不畅造成鲜活农产品烂市，今年柑桔大实蝇危害给四川柑桔带来灭顶之灾，损失惨重。

统计数据显示，农民与城镇居民的收入差距在进一步拉大。全国2008年城镇居民可支配收入已达到12000元，比上年增加1300元，增长12%，而农村人均纯收入为4700元，比上年增加400元，增长不足10%，收入总额和增长总额仅为城镇居民的三分之一。

（二）农民的负担比城镇居民重。

1、子女就学负担。据调查，五通桥在校大中专生4510多人，农村为3060人，每人每年生活费、学杂费、交通等开支人均1.2万元左右，与城镇居民承担标准基本一致，由于就业机会的不平等，不少农村孩子放弃读书，农民称为“不读书将来受穷，要读书马上受穷”。

2、就医负担。医院对病人收费不可能分农民和城镇居民，相反，新农合、城镇居民医保和城镇职工医保住院报销比例新农合最低。据调查：2007年新农合平均报销比例为29.06%，平均每人次报销金额为591元，城镇职工医保平均报销比例为62.5％，平均每人次报销金额为3783元，2008年1－10月城镇居民医保报销比例为41.62％，平均每人次报销金额为1251元。反映农民就医负担比例最高。

3、农村交通负担。目前农村乡村道路均为农民集资修建，政府适当补助。据对五通桥调查，2008年该区乡村道路硬化149.9公里，总投资2250万元，市区补助150万元，农民集资2100万元，占总投资的93%，以全区农村人口测算，农民人均负担101元。

（三）农民补偿制度存在缺陷

1、能繁母猪补贴政策不落实。一是补贴对象存在争议。能繁母猪一般理解为具有繁殖能力的母猪，但现实中，三杂母猪不需骟割三个月即成为商品猪，仍具有繁殖能力，给补贴不合理，不给补贴不符合政策。二是上级下达补贴资金数量与政策性保险存在较大差异。参保时要求应保尽保，但计算发放补贴数量却以上年数量为准，全市相差10万头以上。其中：五通桥参保3.2万头，补贴1.8万头，相差1.4万头；犍为参保4.6万头，补贴3.4万头，相差1.2万头；井研参保4.5万头，补贴3.3万头，相差1.2万头。按理讲，参保后出现流转、死亡、改良会有所减少，但一般不超过5%。温总理年初通过媒体明确2008年每头补贴100元，由于补贴金额不足，区县贴钱补足100元，事实上按上级下达数额平摊每头只有60-70元，农民认为基层干部把钱截留了，造成对基层政府的严重对立和不信任。

2、农业政策性保险流于形式。一是水稻、玉米保险实施时间滞后，农民受灾后不能及时补偿。一般从9、10月份启动农业保险收费。此时，水稻、玉米早已收仓入库，农民抵触情绪很大，地方政府一般采取垫缴保费，待申请赔付到位后再归垫。二是农村户多面广，农民的受灾情况并不完全掌握，只能凭村组干部的责任心和良心，优亲厚友现象在所难免，加大了基层干群之间的矛盾。

二、惠农政策没有完全惠农的原因

（一）舆论宣传导向造成偏差。在农村政策执行、农民利益保护上，从中央到地方各级政府执政为民的理念非常牢固，就个性问题处理上，认识程度不同处理方式自然不一，对个别典型涉农案例，一是政府与群众沟通的渠道太少，加上信息不对称，透明度不高，缺乏沟通，容易听信谣言以讹传讹。二是媒体报道中有时以点带面引起误导，加剧了情绪对立。

（二）相关政策不配套，操作性差。现行涉农政策确实非常正确，但农村基层实际千差万别，如对其特殊性、艰巨性调查研究不够，到基层调研如果只是“坐着车子转、隔着玻璃看，转完就吃饭，吃完就解散”，走的是安排好的路线，看到的都是皮毛，自然与实际有很大差距，这样在惠农政策的落实上，一是造成现行政策很多脱离基层实际，执行中打折扣；二是上级部门各自为政造成政策打架，难以贯彻执行。

（三）政府实事超越了部分地区的财政能力。现行中央补贴和专项资金下达，没有充分考虑东西部地方财力的差距，每项都要求地方政府按一定比例配套，严重超越了部分区县的财力负担水平。在五通桥调查发现，2008年中央、省、市下达项目资金和补贴要求配套的达32项，其中涉农方面10项，社会保障11项，文教卫生7项，交通、环保4项，配套金额达1.23亿元。而该区2008年一般预算收入16146万元，比上年新增财力3300万元，仅此配套资金一项缺口9000多万元，相当于当年新增财力的4倍。项目资金短缺，工程建设缓慢，补贴资金到位不及时等原因使农民怨气十足，严重影响政府的信誉。

三、对解决影响我市农村发展问题的几点建议党的十七届三中全会对农村改革作出了科学判断和准确定位，以工补农、以城带乡是今后农村发展的主要途径。积极发展现代农业，加强农村制度建设，加快农村公共事业发展是新农村建设的具体措施。我市在贯彻执行中应重点从以下几个方面入手：

（一）统筹城乡发展，提高公共财政的覆盖面，进一步减轻农民负担。

1、建立完善的农村医疗保障体系。一是将新农合和城镇居民医保逐步整合为城乡医保，制定多层缴费档次，确立相对应的报销比例，满足不同收入群体的需要，增加选择性、增强公平性，并适当提高报销比例，减轻患者负担；二是建立农村医疗救助制度，对农村低收入群体和重特大病人实施医疗救助，彻底解决因病致贫、因病返贫；三是加大农村医疗机构投入和农村医疗人才的引进，将医疗卫生重点放在农村，同时规范乡镇卫生院管理，使农民能就近得到医治，力争“小病不出镇，大病不出县”，从而减轻病人负担。

2、建立农村大学生补贴机制。一是改革现行助学贷款制度，实行生源地贷款申请发放；二是奖学金制度应向农村学生倾斜；三是加大职业技术学校投入，实行职业教育、劳动技能培训免费，吸引更多农村学生选择职业技术教育。

3、加大农村交通建设投入。把改善农村交通状况作为重点，提高农村交通建设政府补助标准，调动农民改善交通条件的积极性，解决农产品运输难，促进农产品流通，帮助农民增收。一是要创新财政支持方式。按财政年度增加新农村基础设施建设的财政支持额度，我们建议可以探索发行农村基础设施建设彩票，建立吸引民间资金投向农村的激励机制。二是应把我市农村道路交通状况进行彻底的摸排调查，区分实际情况、设定比例支持农村道路建设。贫困地区村级以上道路采取全额资助，中等富裕地区资助80%左右，富裕地区资助50%左右。

（二）加强调查研究，完善涉农补贴机制。

一是规范补贴方式。能繁母猪补贴对象应明确为有完整的配种原始记录资料，确保补贴落到实处发挥作用，补贴数量应以参加保险数量扣减改良、流转和淘汰的实有数，让国家补贴政策在执行中不打折扣。农业保险应调整为年初实施、保证受灾及时补偿、支持农民恢复生产和生活，通过政策导向引导农民积极参保；

二是调整补助发放时间。春季是备耕农民投资最大、最需钱的时候，应将粮食直补、水稻良种补贴、油菜籽补贴、农资综合补贴提前到第一季度发放，解决农民生产资金短缺困难，减轻农民生产贷款负担；

三是建立农村老人生活补贴机制。我国工业发展主要靠统购统销政策和农产品剪刀差完成积累，60岁以上农村老人对国家和社会贡献最大，国家有财力有责任应该为他们给予适当补贴回报，改变他们现有生活状况，提高生活质量。

（三）加强农村基层干部队伍建设。

“农村基层工作，干部是决定因素”。农村基层干部是党在农村政策的贯彻者、执行者和实践者。但目前很多乡镇基层干部缺乏农村基层工作的基本经验和方式方法，与农民无共同语言，不善于沟通协调。我们建议乡镇公务员还应该实行“从农村中来，到农村中去”的选拔方针，让一批懂农村工作，爱农村工作的农村人才能扎根基层。一是继续从农村优秀干部中选拔人才，建立科学的提拔任用机制；二是对现有农村干部进行教育、培训和提高；三是提高农村基层干部待遇，留住农村人才；四是推行新时期知识青年的“上山下乡”工程，有计划地向农村派遣、选调优秀青年干部和大学生，组织志愿者开展走进农村活动；五是重点扶持县区一级建立职业教育中等示范学校，建立乡镇职业教育分中心，培养一批新时期新农村建设的管理人才、经营人才和技能人才；六是大力培养农村“双带型”党员和“双强型”干部，科学调整农村党组织的设置方式，采取“支部+企业”、“支部+基地”、“支部+协会”的模式建立党组织，积极实施“一村一名党员大学生计划”。同时，以各种方式把农民组织起来，提高农民的组织化程度。

（四）建立科学合理的分级负担机制。

一是各项补偿政策充分考虑区县财力负担水平和承受能力，量力而行。

二是建立以分税分享为核心，市区县利益共享、适当向县乡倾斜的新体制，推进“乡财县管、乡用”的改革试点。谁定项目谁出钱，财权和事权统一，给县区相应的财权和事权，让基层有一定财权办好事、做实事，把实事做实，把好事办好，改善政府形象。

三是创新财政支农方式，让广大农民共享经济社会发展成果。通过落实提高农业综合生产能力的财政政策，着力推进农业综合开发，支持农业科技进步，加快农产品加工业发展和农业产业化步伐，推动环保型农业、生态型农业和节约型农业的建立。支持创新和完善农村社保、医疗、救助、扶贫、救灾等机制体系，支持村庄建设规划工作和改善村庄公共环境，通过补助资金、发放原材料或“以奖代补”等方式，引导农民美化乡村环境，建设新的家园。

（五）积极探索我市新农村建设的不同模式。

我市幅员面积1.2万平方公里，总人口350万。十一个区市县的地理环境，地域条件，发展基础千差万别，新农村建设中采用一刀切的模式显然不适合现实状况，我们认为应该把我市新农村建设模式至少分为六种类型：即都市型、郊区型、平原型、丘陵山区型、库区型和少数民族地区型。

新农村建设的重点在平原和丘陵山区，难点在少数民族地区。平原区的建设以农业的产业化发展和农村土地流转为主。丘陵山区新农村建设以基础设施和特色农业的建设为主；少数民族新农村建设以基础设施建设为主；而都市型与城郊型新农村建设则应以农业产业的第二与第三产业化为主。新农村建设要始终坚持“三重”原则，即以产业建设为重点，以基础设施建设为重点，以搞好村镇规划和整治乱、脏、差为重点。